ИНФОРМАЦИОННОЕ СООБЩЕНИЕ
10 марта 2016 года в Москве был проведён семинар «Бумажный и электронный документ. Что общего? Возможна ли полная замена». Состоявшееся обсуждение открыло цикл мероприятий, проводимых в текущем году МОО «Ассоциация защиты информации» и Техническим комитетом по стандартизации «Криптографическая защита информации» (TK 26) Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии. Цель проведения семинаров — выработать единые подходы к развитию электронного документооборота в нашей стране, улучшению взаимопонимания и созданию механизмов эффективного взаимодействия участников рынка, расширению деловых связей.
Участники дискуссий — руководители профильных подразделений органов государственной власти, компаний, работающих в отрасли, представителей удостоверяющих центров, общественных организаций, отечественных и зарубежных компаний-разработчиков PKI-решений, ведущие эксперты.
Планируемая тематика семинаров:
♦♦ Нормативные, правовые и общесистемные вопросы применения электронных документов;
♦♦ Практика внедрения и распространения систем электронного документооборота;
♦♦ Практика перехода к электронному документу 2016. Подведение итогов.
В семинарах участвуют представители федеральных органов государственной власти: Государственной Думы РФ, Минкомсвязи России, ФСБ России, Федеральная таможенная служба РФ, Банка России, Федерального Казначейства РФ, Пенсионного Фонда России, а также ГК «Росатом».
Обсуждение началось с констатации того, что проблема электронного документооборота обсуждается уже не первый год и постоянно «буксует». Чтобы помочь выработке согласованных подходов, было решено провести тематический цикл семинаров с участием представителей всех заинтересованных сторон, выступающих как независимые эксперты. Было отмечено, что причина торможения решения обсуждаемой проблематики — в том, что различные органы федеральной исполнительной власти решают различные частные вопросы ЭДО, а «головное ведомство» отсутствует.
В ЧЁМ, СОБСТВЕННО, ПРОБЛЕМА?
В.Е.Гаврилов обратил внимание на то, что развитие федеральной законодательной базы в сфере ЭДО пока явно недостаточное. Уже приняты отдельные нормы, которые уточняют состав и формат реквизитов электронного документа, определяют некоторые «правила игры» при организации ЭДО в федеральных органах власти. Но детализированных стандартов явно не хватает. Создаётся впечатление, что законодатели и разработчики стандартов ждут, когда практически будут «протоптаны тропинки» — технические специалисты сформулируют конкретные пожелания к федеральному законодательству и органам стандартизации.
В.Э.Баласанян привёл примеры уже внедрённых систем ЭДО, которыми пользуются на сотнях тысяч рабочих мест, и рассказал о практике перехода от бумажного к электронному документообороту. Несмотря на широкое использование локальных систем ЭДО, обмен электронными документами между организациями затруднен в связи с отсутствием необходимых нормативных документов и инфраструктуры.
Хотя тексты документов изначально готовятся на компьютерах, подлинники — в подавляющем большинстве случаев — изготавливаются на бумаге. В общем случае не определено, каким образом должен быть создан и оформлен электронный документ, чтобы он однозначно интерпретировался вне создавшей его организации. Переход к широкому использованию электронных подлинников, т. е. документов, изначально созданных в электронной форме, осуществляется крайне медленно. Поэтому документооборот двойной: для текущей работы используются электронные версии (в том числе сканы бумажных версий), а для рассылки и передачи на архивное хранение — бумажные подлинники.
Следующая проблема — отправка электронного документа в другую организацию. Для отправки бумажного документа достаточно знать почтовый адрес, который обязательно есть у каждой организации, и воспользоваться одним из почтово-курьерских сервисов. С отправкой электронного документа все сложнее. В стране отсутствует единое пространство электронных адресов, поскольку адрес электронной почты не является обязательным реквизитом организации. Но, даже если адрес есть, и он известен, то, опять-таки, в общем случае, нет почтовых сервисов, гарантирующих доставку документа произвольному адресату, как нет и общих нормативных актов, обязывающих адресата принимать электронную почту. Организации, заинтересованные в электронном документообороте со своими контрагентами, вынуждены создавать собственные специализированные почтовые сервисы, подписывать друг с другом специальные соглашения или пользоваться услугами коммерческих операторов связи.
Все это в полной мере относится к органам власти. Если для обмена электронными документами между федеральными органами исполнительной власти создана специализированная система межведомственного электронного документооборота МЭДО, то система межведомственного электронного взаимодействия СМЭВ всех органов государственной власти и муниципального управления, рассчитана только на пересылку данных, а не самих документов. А ведь собственно государственные услуги являются документами, которые — в перспективе — должны предоставляться (и пересылаться) в виде электронных документов.
На следующем этапе жизненного цикла электронных документов возникает проблема их архивного хранения. До сих пор главной задачей архивов было обеспечение сохранности физических объектов — носителей информации, преимущественно бумажных. В случае электронных документов физические носители разрушаются много быстрее бумажных, одновременно устаревают сами виды носителей и форматы хранения документов. Для долговременного хранения электронных документов нужно обеспечить хранение в форматах, минимально зависящих от прикладных программ,
при этом периодически осуществлять миграцию документов на новые носители и в новые форматы. Сегодняшние архивы не готовы обеспечить такое хранение, для этого потребуется существенная модернизация архивных технологий. В прошлом году Минкомсвязь и Росархив подготовили проект по организации передачи электронных документов на хранение из федеральных ведомств в государственный электронный архив, но пока он еще не запущен.
ВОСТРЕБОВАНЫ УНИФИКАЦИЯ И РЕГУЛИРОВАНИЕ
С точки зрения технических возможностей, можно предложить и реализовать самые различные решения для каждой конкретной организации или отрасли — продолжил В.Э.Баласанян, — однако эффективное решение проблем перехода к электронному документообороту в государстве в целом невозможно без принятия единых нормативных актов. Невозможно ждать, когда все урегулируется естественным путем, само собою. Электронные документы имеют множество общих свойств, связанных с особенностями их создания, просмотра, перемещения и хранения, которые должны быть оговорены в федеральном законе об электронном документе. Закон должен подкрепляться соответствующими стандартами и техническими регламентами.
Например, для того, чтобы гарантировать, что создаваемый электронный документ мог полноценно использоваться вне той среды, в которой он непосредственно был создан, необходимо оговорить форматы представления документов, прикладные программы работы с ними, а также используемые
аппаратно-программные платформы. Подобным же образом должна регламентироваться транспортировка и хранение документов.
Имеется обширный зарубежный опыт такой унификации в масштабах государства.
Например, в Великобритании в качестве стандартов документов правительственных организаций определены международные стандарты ODF 1.2, PDF/A, HTML5, в том числе ODF 1.2 — для работы с документами, PDF/A, HTML5 — для публикации готовых документов. Определен также набор аппаратно-программных платформ и прикладных программ, которые могут использоваться для работы
с документами.
Правительство Италии выпустило технический регламент по вопросам «создания, передачи, копирования, воспроизведения и установления времени создания/прохождения электронных документов, а также создания и сохранения электронных документов». В рамках Почты Италии, функционирует «сертифицированная электронная почта». Каждая организация обязана иметь почтовый ящик в этой электронной почте, при этом доставка почтового сообщения гарантируется и имеет юридическую силу — подобно доставке заказных почтовых отправлений обычной почтой.
В качестве отечественного примера можно привести, утвержденный в 2015 году контейнерный формат представления электронного документа — подлинника для работы в системе МЭДО. Формат этот определяет, что электронный документ, пересылаемый по системе МЭДО, должен содержать PDF-файл текста документа, подписанного электронной подписью руководителя, а также XML-файл, содержащий номер и дату документа подписанного документа.
Успешное решение проблем электронного документооборота невозможно без государственного регулирования. В настоящее в нашей стране отсутствует единый орган, отвечающий за документооборот вообще и за электронный документооборот в частности. Как правило, вопросы регулирования решаются в рамках отдельных решений правительства и соответствующих дорожных карт, не связанных напрямую с системными вопросами развития электронного документооборота.
Например, постановление Правительства РФ от 6 сентября 2012 года № 890 «О мерах по совершенствованию электронного документооборота в органах государственной власти» посвящено только развитию электронного документооборота в рамках системы МЭДО. А распоряжение Правительства РФ о дорожной карте совершенствования налогового администрирования, включает лишь отдельные выборочные меры по стимулированию перехода налогоплательщиков и налоговых органов на электронный документооборот.
В этих условиях наиболее естественным решением представляется возложение функций регулирования документооборотом, в том числе электронным, на Росархив, как федеральный орган, отвечающий за архивное хранение создаваемых в государстве документов.
ЧТО ТАКОЕ «ВИРТУАЛЬНЫЙ ПОДЛИННИК»
Н.А.Храмцовская сообщила, что есть технологии, позволяющие различать электронные документы, не имеющие бумажного подлинника, и электронные копии бумажного документа. Есть специальный атрибут, который проставляется, когда документ сразу создавался в электронном виде, а бумажного
подлинника нет. Согласно действующей нормативной базе, употребляется формулировка «электронный подлинник». На практике при обработке и хранении этих документов они определённым образом различаются и систематизируются.
В разных юридических ситуациях подлинник и копии могут иметь разные правовые последствия. Копии не обладают исключительностью и правовой значимостью. Например, уникальный финансовый инструмент — индоссамент, который в электронном виде размножать нельзя, он должен быть всегда один в единственном экземпляре в подлиннике. Электронный документ с ним нужно выделять как подлинник, а остальные будут копиями.
Говоря об ЭДО, по инерции используют термины бумажного делопроизводства — «копия», «подлинник», ещё есть «дубликат», ещё есть такой термин как «оригинал». Для ЭДО используют другие виды носителей информации, поэтому терминология требует доработки.
А.С.Кузьмин поставил вопрос, как увязать электронный документ с бумажным, — путём фиксации аппаратной платформы или установлением нескольких форматов, при правильном использовании которых идентификация производится без проблем. Если такая универсальная платформа будет выбрана, её привести в соответствие с российскими стандартами.
Н.И.Соловяненко отметила, что сейчас электронный способ передачи данных привычный и всё более широко используется, но стоит проблема «цифрового неравенства» участников электронного взаимодействия. Электронный способ передачи, данных везде, во всех странах и у нас, начинался в крупных, корпоративных и государственных системах. Запретить бумажный документооборот можно, эти системы справятся. Но как другие пользователи, например, физические лица, не обладающие достаточными знаниями, умениями или просто не желающие использовать безбумажные технологии? Это большой юридический вопрос, и даже, в отношении физических лиц, — этический, на который
пока нет ответа.
Говоря о регулировании электронного документооборота, эксперты, как правило, представляют его как подробное описание жизненного цикла электронного документа. С точки зрения юридических задач приоритетным для регулирования является не сам электронный документ, а правовые отношения, совершение юридического действия, которые оформляются при помощи такого документа.
Юридическая цель электронного документооборота, по мнению Н.И.Соловяненко, — беспрепятственное осуществление самого правового отношения электронным способом. Фундаментальным препятствием является «правовая неопределенность», когда участник электронного взаимодействия не знает, как он может или должен действовать в электронной среде, какие будут правовые последствия его действий или бездействия, что он может требовать или как относиться к чужим требованиям, в том числе, как правильно юридически оформить электронные сообщения и представлять или рассматривать их в качестве доказательств. Регулирование необходимо настолько, насколько предоставляет участнику ясную картину правовых последствий электронного взаимодействия. Существующие на сегодняшний день законодательные положения такой ясности не гарантируют.
Например, общеизвестная норма федерального закона «Об электронной подписи» устанавливает, что электронный документ с квалифицированной электронной подписью равнозначен документу на бумажном носителе, подписанному собственноручной подписью, по сути не является нормой прямого действия. Она не дает ответа на вопросы, без разъяснения которых невозможно построить юридически грамотное электронное взаимодействие.
А именно: может ли электронный способ с применением таких электронных документов использоваться по умолчанию или необходимо предварительно выраженное согласие участников на правоотношения на основе электронного взаимодействия (в том числе контрагента по договору)? Может ли участник использовать (или не использовать) электронный документооборот по своему усмотрению? Может ли участник отказаться от такого взаимодействия, и в каком порядке? Если одно правоотношение оформляется бумажным и электронным документом и между ними есть расхождения, у какого документа приоритет?
ВЕКТОР ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Несомненно, — считает Н.И.Соловяненко, — посредством законодательного регулирования должно быть четко определено, при каких условиях использование электронного документооборота является правом, а при каких — обязанностью участника правового отношения. В целом отсутствие регулирования, ведет не к свободе и разнообразию способов электронного документооборота, а к произвольному доминированию сильного участника или господствующего подхода.
Для правосудия важно не проследить жизненный цикл электронного документа сам по себе, а рассмотреть спор между сторонами по существу и вынести обоснованное решение. Такова главная юридическая задача, и ее решению должно быть подчинено регулирование электронного документооборота. Пусть закон устанавливает для применения три вида электронной подписи и позволяет использовать каждую. Но думается, что для суда нужно, выбрать какую-то единую унифицированную процедуру.
Разнообразие применения видов электронной подписи приветствуется, но для суда нужна-то унифицированная процедура электронного документооборота. Нужно приглашать на семинары специалистов, которые на практике сталкиваются с проблемами электронного документооборота, решению которых могут помочь конкретные правовые акты.
Возвращаясь к вопросу об «официальном адресе электронной почты», Н.А.Храмцовская выразила уверенность, что законодательство работает в этом направлении. В федеральном конституционном законе от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» есть норма, согласно которой обращение, подача иска в эту инстанцию может быть осуществлено через официальную электронную почту: адрес буквально «вшит» в закон.
Что касается юридических лиц, ситуация уже достаточно хорошо регулируется. Адрес электронной почты организации, пусть и не называется «официальным», требуется, чтобы она была внесена в ЕГРЮЛ — единый государственный реестр юридических лиц. Вся переписка налогового органа с юридическими лицами идёт только через этот адрес. Эта же электронная почта используется судами для связи с истцами. Для переписки используется электронный адрес, который помещён в ЕГРЮЛ, и ни какой другой.
Таким образом, первые шаги в регулировании электронного взаимодействия уже сделаны. Вопрос в том, что официальная электронная почта с подтверждённым авторством превращается в насущную потребность. Её появление сняло бы значительную часть проблем, с которыми сталкиваются как государственные органы, получающих массу обращений не пойми от кого, возможно, от несуществующих граждан и организаций, так и юридические лица.
ПРЕОДОЛЕТЬ НОРМАТИВНЫЕ НЕСТЫКОВКИ
Развивая тему нормативно-правовой унификации ЭДО, А.В.Лунин напомнил: в конце 2015 года вступили в силу изменения ФЗ?63, которые обязывают федеральный орган исполнительной власти устанавливать формат электронной подписи, обязательный для реализации всеми средствами электронной подписи (по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности). Два ведомства в ближайшее время должны определить данный формат, а потом ТК26 рассмотрит, как интегрировать его в стандарты.
Предстоят изменения требований к форме квалифицированного сертификата. Их также будут согласовывать федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере информационных технологий, и федеральный орган исполнительной власти в области обеспечения безопасности.
На расширенном заседании коллегии ФНС России 26 февраля 2016 года выступал первый заместитель председателя Правительства РФ Игорь Шувалов. Он заявил, что пришло время подумать об универсальной защищенной электронной подписи, потому что пользователям очень неудобно, что они для разных целей разные. Просьба заняться решением этой задачи была обращена к главе ФНС России Михаилу Мишустину.
Таким образом, к единому формату добавляется ещё единая электронная подпись. Чего нам ждать, сложно сказать, скорее всего, проекта распоряжения, постановления Правительства РФ. Потом настанет черёд членов ТК26 — разработчиков и представителей организаций, эксплуатирующих решения.
Н.Н.Соловьев обратил внимание на проблему нестыковок формулировок различных нормативно-правовых документов. В интернете можно найти перечень 47 нормативно-правовых актов, в разной степени относящихся к теме электронных документов, фактически их больше. При прочтении некоторых
возникают вопросы: во многих документах не вполне понятные формулировки. Есть противоречия и нестыковки между документами. Что делать с этим множеством документов? Реально ли вообще провести ревизию этих документов? Какими силами, и в какие сроки? Если практически нереально, тогда мы зря собрались. Если реально, а в необходимости я не сомневаюсь, то кто это будет делать, на какие средства?
А.С.Кузьмин, отметив правильность постановки вопроса, пообещал, что вопросы к этим документам будут собраны и отправлены в организации, их принимавшие, в частности, в профильные комитеты Государственной Думы РФ.
ИЗДЕРЖКИ ПЕРЕХОДНОГО ПЕРИОДА
Динамика изменения соотношения бумажного и электронного документооборота, — заметил А.П.Курило, — с одной стороны, оценивается крайне расплывчаты, с другой — официально определена. Осенью 2015 года Председатель Правительства РФ зафиксировал, что к 2018 году доля услуг, предоставляемых в электронном виде, должна составить 37%.
Издержки реализации электронного документооборота обусловлены разрывами в цепочке прохождения электронных документов бумажными «вставками», с архивами, регистрацией, резким увеличением времени передачи документа. Чтобы продолжить передавать показания счетчиков воды в систему через портал государственных услуг Москвы после смены кода квартиры, оказалось необходимо лично посетить МФЦ, временно перейти на бумажный документооборот. Внутренние процедуры организаций, организующих ЭДО, не отлажены как нужно и дискредитируют его. Значительность усилий для использования уже существующего ЭДО может оттолкнуть многих граждан.
Недопустимо одновременное существование двух презумпций в отношении одной и той же информации только на основании того, что эта информация представлена в виде бумажного или электронного документа. Нужно совершенствовать законодательство об электронном документообороте, чтобы обеспечить юридическую силу и значимость электронного документа, управления статусом и правами на него и т. д.
Ни законодательно, ни нормативно не определена фиксация правоотношений, возникающих вокруг юридически значимого электронного документа. Например, перевели мы в электронную форму документ о праве на недвижимость, а собственник умер. Для таких случаев в материальном мире реализованы соответствующие процедуры наследования и закрепления прав на эту недвижимость. В электронном виде пока ничего подобного нет.
Об электронных архивах: предстоит установить, какие электронные документы сколько времени хранить, какие становятся объектом культурного наследия? В какие сроки менять сертификаты ключей и подписей, которыми подписаны документы? На каких носителях информации? Архивами нужно иметь возможность пользоваться — подтверждать юридическую значимость, подлинность хранящихся электронных документов.
Подытоживая, Н.И.Соловяненко высоко оценила проведённую дискуссию, поскольку экспертам в области ЭДО необходим обмен мнениями и практическим опытом для выработки единой методологии и общих подходов к регулированию. Информацию о состоявшемся обсуждении была разослана участникам с просьбой присылать организаторам вопросы, которые должны быть включены в повестку следующих семинаров. Было решено подготовить материалы для рассылки в Совет Федерации, Государственную Думу и Совет безопасности РФ.
10 марта 2016 года в Москве был проведён семинар «Бумажный и электронный документ. Что общего? Возможна ли полная замена». Состоявшееся обсуждение открыло цикл мероприятий, проводимых в текущем году МОО «Ассоциация защиты информации» и Техническим комитетом по стандартизации «Криптографическая защита информации» (TK 26) Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии. Цель проведения семинаров — выработать единые подходы к развитию электронного документооборота в нашей стране, улучшению взаимопонимания и созданию механизмов эффективного взаимодействия участников рынка, расширению деловых связей.
Участники дискуссий — руководители профильных подразделений органов государственной власти, компаний, работающих в отрасли, представителей удостоверяющих центров, общественных организаций, отечественных и зарубежных компаний-разработчиков PKI-решений, ведущие эксперты.
Планируемая тематика семинаров:
♦♦ Нормативные, правовые и общесистемные вопросы применения электронных документов;
♦♦ Практика внедрения и распространения систем электронного документооборота;
♦♦ Практика перехода к электронному документу 2016. Подведение итогов.
В семинарах участвуют представители федеральных органов государственной власти: Государственной Думы РФ, Минкомсвязи России, ФСБ России, Федеральная таможенная служба РФ, Банка России, Федерального Казначейства РФ, Пенсионного Фонда России, а также ГК «Росатом».
Обсуждение началось с констатации того, что проблема электронного документооборота обсуждается уже не первый год и постоянно «буксует». Чтобы помочь выработке согласованных подходов, было решено провести тематический цикл семинаров с участием представителей всех заинтересованных сторон, выступающих как независимые эксперты. Было отмечено, что причина торможения решения обсуждаемой проблематики — в том, что различные органы федеральной исполнительной власти решают различные частные вопросы ЭДО, а «головное ведомство» отсутствует.
В ЧЁМ, СОБСТВЕННО, ПРОБЛЕМА?
В.Е.Гаврилов обратил внимание на то, что развитие федеральной законодательной базы в сфере ЭДО пока явно недостаточное. Уже приняты отдельные нормы, которые уточняют состав и формат реквизитов электронного документа, определяют некоторые «правила игры» при организации ЭДО в федеральных органах власти. Но детализированных стандартов явно не хватает. Создаётся впечатление, что законодатели и разработчики стандартов ждут, когда практически будут «протоптаны тропинки» — технические специалисты сформулируют конкретные пожелания к федеральному законодательству и органам стандартизации.
В.Э.Баласанян привёл примеры уже внедрённых систем ЭДО, которыми пользуются на сотнях тысяч рабочих мест, и рассказал о практике перехода от бумажного к электронному документообороту. Несмотря на широкое использование локальных систем ЭДО, обмен электронными документами между организациями затруднен в связи с отсутствием необходимых нормативных документов и инфраструктуры.
Хотя тексты документов изначально готовятся на компьютерах, подлинники — в подавляющем большинстве случаев — изготавливаются на бумаге. В общем случае не определено, каким образом должен быть создан и оформлен электронный документ, чтобы он однозначно интерпретировался вне создавшей его организации. Переход к широкому использованию электронных подлинников, т. е. документов, изначально созданных в электронной форме, осуществляется крайне медленно. Поэтому документооборот двойной: для текущей работы используются электронные версии (в том числе сканы бумажных версий), а для рассылки и передачи на архивное хранение — бумажные подлинники.
Следующая проблема — отправка электронного документа в другую организацию. Для отправки бумажного документа достаточно знать почтовый адрес, который обязательно есть у каждой организации, и воспользоваться одним из почтово-курьерских сервисов. С отправкой электронного документа все сложнее. В стране отсутствует единое пространство электронных адресов, поскольку адрес электронной почты не является обязательным реквизитом организации. Но, даже если адрес есть, и он известен, то, опять-таки, в общем случае, нет почтовых сервисов, гарантирующих доставку документа произвольному адресату, как нет и общих нормативных актов, обязывающих адресата принимать электронную почту. Организации, заинтересованные в электронном документообороте со своими контрагентами, вынуждены создавать собственные специализированные почтовые сервисы, подписывать друг с другом специальные соглашения или пользоваться услугами коммерческих операторов связи.
Все это в полной мере относится к органам власти. Если для обмена электронными документами между федеральными органами исполнительной власти создана специализированная система межведомственного электронного документооборота МЭДО, то система межведомственного электронного взаимодействия СМЭВ всех органов государственной власти и муниципального управления, рассчитана только на пересылку данных, а не самих документов. А ведь собственно государственные услуги являются документами, которые — в перспективе — должны предоставляться (и пересылаться) в виде электронных документов.
На следующем этапе жизненного цикла электронных документов возникает проблема их архивного хранения. До сих пор главной задачей архивов было обеспечение сохранности физических объектов — носителей информации, преимущественно бумажных. В случае электронных документов физические носители разрушаются много быстрее бумажных, одновременно устаревают сами виды носителей и форматы хранения документов. Для долговременного хранения электронных документов нужно обеспечить хранение в форматах, минимально зависящих от прикладных программ,
при этом периодически осуществлять миграцию документов на новые носители и в новые форматы. Сегодняшние архивы не готовы обеспечить такое хранение, для этого потребуется существенная модернизация архивных технологий. В прошлом году Минкомсвязь и Росархив подготовили проект по организации передачи электронных документов на хранение из федеральных ведомств в государственный электронный архив, но пока он еще не запущен.
ВОСТРЕБОВАНЫ УНИФИКАЦИЯ И РЕГУЛИРОВАНИЕ
С точки зрения технических возможностей, можно предложить и реализовать самые различные решения для каждой конкретной организации или отрасли — продолжил В.Э.Баласанян, — однако эффективное решение проблем перехода к электронному документообороту в государстве в целом невозможно без принятия единых нормативных актов. Невозможно ждать, когда все урегулируется естественным путем, само собою. Электронные документы имеют множество общих свойств, связанных с особенностями их создания, просмотра, перемещения и хранения, которые должны быть оговорены в федеральном законе об электронном документе. Закон должен подкрепляться соответствующими стандартами и техническими регламентами.
Например, для того, чтобы гарантировать, что создаваемый электронный документ мог полноценно использоваться вне той среды, в которой он непосредственно был создан, необходимо оговорить форматы представления документов, прикладные программы работы с ними, а также используемые
аппаратно-программные платформы. Подобным же образом должна регламентироваться транспортировка и хранение документов.
Имеется обширный зарубежный опыт такой унификации в масштабах государства.
Например, в Великобритании в качестве стандартов документов правительственных организаций определены международные стандарты ODF 1.2, PDF/A, HTML5, в том числе ODF 1.2 — для работы с документами, PDF/A, HTML5 — для публикации готовых документов. Определен также набор аппаратно-программных платформ и прикладных программ, которые могут использоваться для работы
с документами.
Правительство Италии выпустило технический регламент по вопросам «создания, передачи, копирования, воспроизведения и установления времени создания/прохождения электронных документов, а также создания и сохранения электронных документов». В рамках Почты Италии, функционирует «сертифицированная электронная почта». Каждая организация обязана иметь почтовый ящик в этой электронной почте, при этом доставка почтового сообщения гарантируется и имеет юридическую силу — подобно доставке заказных почтовых отправлений обычной почтой.
В качестве отечественного примера можно привести, утвержденный в 2015 году контейнерный формат представления электронного документа — подлинника для работы в системе МЭДО. Формат этот определяет, что электронный документ, пересылаемый по системе МЭДО, должен содержать PDF-файл текста документа, подписанного электронной подписью руководителя, а также XML-файл, содержащий номер и дату документа подписанного документа.
Успешное решение проблем электронного документооборота невозможно без государственного регулирования. В настоящее в нашей стране отсутствует единый орган, отвечающий за документооборот вообще и за электронный документооборот в частности. Как правило, вопросы регулирования решаются в рамках отдельных решений правительства и соответствующих дорожных карт, не связанных напрямую с системными вопросами развития электронного документооборота.
Например, постановление Правительства РФ от 6 сентября 2012 года № 890 «О мерах по совершенствованию электронного документооборота в органах государственной власти» посвящено только развитию электронного документооборота в рамках системы МЭДО. А распоряжение Правительства РФ о дорожной карте совершенствования налогового администрирования, включает лишь отдельные выборочные меры по стимулированию перехода налогоплательщиков и налоговых органов на электронный документооборот.
В этих условиях наиболее естественным решением представляется возложение функций регулирования документооборотом, в том числе электронным, на Росархив, как федеральный орган, отвечающий за архивное хранение создаваемых в государстве документов.
ЧТО ТАКОЕ «ВИРТУАЛЬНЫЙ ПОДЛИННИК»
Н.А.Храмцовская сообщила, что есть технологии, позволяющие различать электронные документы, не имеющие бумажного подлинника, и электронные копии бумажного документа. Есть специальный атрибут, который проставляется, когда документ сразу создавался в электронном виде, а бумажного
подлинника нет. Согласно действующей нормативной базе, употребляется формулировка «электронный подлинник». На практике при обработке и хранении этих документов они определённым образом различаются и систематизируются.
В разных юридических ситуациях подлинник и копии могут иметь разные правовые последствия. Копии не обладают исключительностью и правовой значимостью. Например, уникальный финансовый инструмент — индоссамент, который в электронном виде размножать нельзя, он должен быть всегда один в единственном экземпляре в подлиннике. Электронный документ с ним нужно выделять как подлинник, а остальные будут копиями.
Говоря об ЭДО, по инерции используют термины бумажного делопроизводства — «копия», «подлинник», ещё есть «дубликат», ещё есть такой термин как «оригинал». Для ЭДО используют другие виды носителей информации, поэтому терминология требует доработки.
А.С.Кузьмин поставил вопрос, как увязать электронный документ с бумажным, — путём фиксации аппаратной платформы или установлением нескольких форматов, при правильном использовании которых идентификация производится без проблем. Если такая универсальная платформа будет выбрана, её привести в соответствие с российскими стандартами.
Н.И.Соловяненко отметила, что сейчас электронный способ передачи данных привычный и всё более широко используется, но стоит проблема «цифрового неравенства» участников электронного взаимодействия. Электронный способ передачи, данных везде, во всех странах и у нас, начинался в крупных, корпоративных и государственных системах. Запретить бумажный документооборот можно, эти системы справятся. Но как другие пользователи, например, физические лица, не обладающие достаточными знаниями, умениями или просто не желающие использовать безбумажные технологии? Это большой юридический вопрос, и даже, в отношении физических лиц, — этический, на который
пока нет ответа.
Говоря о регулировании электронного документооборота, эксперты, как правило, представляют его как подробное описание жизненного цикла электронного документа. С точки зрения юридических задач приоритетным для регулирования является не сам электронный документ, а правовые отношения, совершение юридического действия, которые оформляются при помощи такого документа.
Юридическая цель электронного документооборота, по мнению Н.И.Соловяненко, — беспрепятственное осуществление самого правового отношения электронным способом. Фундаментальным препятствием является «правовая неопределенность», когда участник электронного взаимодействия не знает, как он может или должен действовать в электронной среде, какие будут правовые последствия его действий или бездействия, что он может требовать или как относиться к чужим требованиям, в том числе, как правильно юридически оформить электронные сообщения и представлять или рассматривать их в качестве доказательств. Регулирование необходимо настолько, насколько предоставляет участнику ясную картину правовых последствий электронного взаимодействия. Существующие на сегодняшний день законодательные положения такой ясности не гарантируют.
Например, общеизвестная норма федерального закона «Об электронной подписи» устанавливает, что электронный документ с квалифицированной электронной подписью равнозначен документу на бумажном носителе, подписанному собственноручной подписью, по сути не является нормой прямого действия. Она не дает ответа на вопросы, без разъяснения которых невозможно построить юридически грамотное электронное взаимодействие.
А именно: может ли электронный способ с применением таких электронных документов использоваться по умолчанию или необходимо предварительно выраженное согласие участников на правоотношения на основе электронного взаимодействия (в том числе контрагента по договору)? Может ли участник использовать (или не использовать) электронный документооборот по своему усмотрению? Может ли участник отказаться от такого взаимодействия, и в каком порядке? Если одно правоотношение оформляется бумажным и электронным документом и между ними есть расхождения, у какого документа приоритет?
ВЕКТОР ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Несомненно, — считает Н.И.Соловяненко, — посредством законодательного регулирования должно быть четко определено, при каких условиях использование электронного документооборота является правом, а при каких — обязанностью участника правового отношения. В целом отсутствие регулирования, ведет не к свободе и разнообразию способов электронного документооборота, а к произвольному доминированию сильного участника или господствующего подхода.
Для правосудия важно не проследить жизненный цикл электронного документа сам по себе, а рассмотреть спор между сторонами по существу и вынести обоснованное решение. Такова главная юридическая задача, и ее решению должно быть подчинено регулирование электронного документооборота. Пусть закон устанавливает для применения три вида электронной подписи и позволяет использовать каждую. Но думается, что для суда нужно, выбрать какую-то единую унифицированную процедуру.
Разнообразие применения видов электронной подписи приветствуется, но для суда нужна-то унифицированная процедура электронного документооборота. Нужно приглашать на семинары специалистов, которые на практике сталкиваются с проблемами электронного документооборота, решению которых могут помочь конкретные правовые акты.
Возвращаясь к вопросу об «официальном адресе электронной почты», Н.А.Храмцовская выразила уверенность, что законодательство работает в этом направлении. В федеральном конституционном законе от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» есть норма, согласно которой обращение, подача иска в эту инстанцию может быть осуществлено через официальную электронную почту: адрес буквально «вшит» в закон.
Что касается юридических лиц, ситуация уже достаточно хорошо регулируется. Адрес электронной почты организации, пусть и не называется «официальным», требуется, чтобы она была внесена в ЕГРЮЛ — единый государственный реестр юридических лиц. Вся переписка налогового органа с юридическими лицами идёт только через этот адрес. Эта же электронная почта используется судами для связи с истцами. Для переписки используется электронный адрес, который помещён в ЕГРЮЛ, и ни какой другой.
Таким образом, первые шаги в регулировании электронного взаимодействия уже сделаны. Вопрос в том, что официальная электронная почта с подтверждённым авторством превращается в насущную потребность. Её появление сняло бы значительную часть проблем, с которыми сталкиваются как государственные органы, получающих массу обращений не пойми от кого, возможно, от несуществующих граждан и организаций, так и юридические лица.
ПРЕОДОЛЕТЬ НОРМАТИВНЫЕ НЕСТЫКОВКИ
Развивая тему нормативно-правовой унификации ЭДО, А.В.Лунин напомнил: в конце 2015 года вступили в силу изменения ФЗ?63, которые обязывают федеральный орган исполнительной власти устанавливать формат электронной подписи, обязательный для реализации всеми средствами электронной подписи (по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности). Два ведомства в ближайшее время должны определить данный формат, а потом ТК26 рассмотрит, как интегрировать его в стандарты.
Предстоят изменения требований к форме квалифицированного сертификата. Их также будут согласовывать федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере информационных технологий, и федеральный орган исполнительной власти в области обеспечения безопасности.
На расширенном заседании коллегии ФНС России 26 февраля 2016 года выступал первый заместитель председателя Правительства РФ Игорь Шувалов. Он заявил, что пришло время подумать об универсальной защищенной электронной подписи, потому что пользователям очень неудобно, что они для разных целей разные. Просьба заняться решением этой задачи была обращена к главе ФНС России Михаилу Мишустину.
Таким образом, к единому формату добавляется ещё единая электронная подпись. Чего нам ждать, сложно сказать, скорее всего, проекта распоряжения, постановления Правительства РФ. Потом настанет черёд членов ТК26 — разработчиков и представителей организаций, эксплуатирующих решения.
Н.Н.Соловьев обратил внимание на проблему нестыковок формулировок различных нормативно-правовых документов. В интернете можно найти перечень 47 нормативно-правовых актов, в разной степени относящихся к теме электронных документов, фактически их больше. При прочтении некоторых
возникают вопросы: во многих документах не вполне понятные формулировки. Есть противоречия и нестыковки между документами. Что делать с этим множеством документов? Реально ли вообще провести ревизию этих документов? Какими силами, и в какие сроки? Если практически нереально, тогда мы зря собрались. Если реально, а в необходимости я не сомневаюсь, то кто это будет делать, на какие средства?
А.С.Кузьмин, отметив правильность постановки вопроса, пообещал, что вопросы к этим документам будут собраны и отправлены в организации, их принимавшие, в частности, в профильные комитеты Государственной Думы РФ.
ИЗДЕРЖКИ ПЕРЕХОДНОГО ПЕРИОДА
Динамика изменения соотношения бумажного и электронного документооборота, — заметил А.П.Курило, — с одной стороны, оценивается крайне расплывчаты, с другой — официально определена. Осенью 2015 года Председатель Правительства РФ зафиксировал, что к 2018 году доля услуг, предоставляемых в электронном виде, должна составить 37%.
Издержки реализации электронного документооборота обусловлены разрывами в цепочке прохождения электронных документов бумажными «вставками», с архивами, регистрацией, резким увеличением времени передачи документа. Чтобы продолжить передавать показания счетчиков воды в систему через портал государственных услуг Москвы после смены кода квартиры, оказалось необходимо лично посетить МФЦ, временно перейти на бумажный документооборот. Внутренние процедуры организаций, организующих ЭДО, не отлажены как нужно и дискредитируют его. Значительность усилий для использования уже существующего ЭДО может оттолкнуть многих граждан.
Недопустимо одновременное существование двух презумпций в отношении одной и той же информации только на основании того, что эта информация представлена в виде бумажного или электронного документа. Нужно совершенствовать законодательство об электронном документообороте, чтобы обеспечить юридическую силу и значимость электронного документа, управления статусом и правами на него и т. д.
Ни законодательно, ни нормативно не определена фиксация правоотношений, возникающих вокруг юридически значимого электронного документа. Например, перевели мы в электронную форму документ о праве на недвижимость, а собственник умер. Для таких случаев в материальном мире реализованы соответствующие процедуры наследования и закрепления прав на эту недвижимость. В электронном виде пока ничего подобного нет.
Об электронных архивах: предстоит установить, какие электронные документы сколько времени хранить, какие становятся объектом культурного наследия? В какие сроки менять сертификаты ключей и подписей, которыми подписаны документы? На каких носителях информации? Архивами нужно иметь возможность пользоваться — подтверждать юридическую значимость, подлинность хранящихся электронных документов.
Подытоживая, Н.И.Соловяненко высоко оценила проведённую дискуссию, поскольку экспертам в области ЭДО необходим обмен мнениями и практическим опытом для выработки единой методологии и общих подходов к регулированию. Информацию о состоявшемся обсуждении была разослана участникам с просьбой присылать организаторам вопросы, которые должны быть включены в повестку следующих семинаров. Было решено подготовить материалы для рассылки в Совет Федерации, Государственную Думу и Совет безопасности РФ.
