Первого января 2014 года полностью вступает в силу Федеральный закон РФ «О национальной платёжной системе» от 27 июня 2011 года № 161-ФЗ. Его принятие было большим плюсом, заметной вехой в развитии отечественной кредитно-финансовой системы. Закон стал своеобразным кодексом платёжных и расчётных отношений в России.
КОДЕКС ПЛАТЕЖЕЙ И РАСЧЁТОВ
Разработка и принятие ФЗ-161 были, с одной стороны, необычайно актуальными, с другой – в значительной мере запоздали. Потому что, несмотря на поистине революционные перемены в этой сфере, за последнее 20-летие не было принято ни одного законодательного акта, специально посвящённого регулировке денежных расчётов. Винить в таком запаздывании законодателей нельзя: как известно, пытаясь предвосхитить завтрашний день, порой удаётся только успевать за делами вчерашними.
Играть на опережение удаётся редко, учитывая высокие темпы развития информационных технологий и их всё более широкое использование в финансовых сервисах. Нужно стремиться, как минимум, поспевать за многообразными новшествами в жизни и в общественных отношениях. Конечно, ФЗ-161 можно и даже нужно критиковать, видеть в нём не только плюсы, но и минусы. Главное, чтобы критика была конструктивной, по существу.
Многие нормы закона «О национальной платёжной системе» должны были появиться уже давно, но, как говориться, лучше позже, чем никогда. И наоборот, ряд положений ФЗ-161 начал действовать не сразу, только недавно. Вступление в силу некоторых норм, таких как ст. 9, было перенесено на более позднее время. Трудно представить, что могло получиться иначе, потому что федеральный закон «О национальной платёжной системе» стал обобщающим итогом всей совокупности проблем, которые накопились к моменту его принятия в сфере платежей и расчётов. Ряд требований к новым участникам этого рынка – платёжным организациям и системам – впервые появился в российском законодательстве.
Работа Комитета Государственной Думы РФ по финансовому рынку в период разработки и принятия ФЗ-161 строилась максимально открыто. Мы старались, чтобы все заинтересованные участники рынка имели возможность донести свои оценки, предложения, были услышаны и поняты. Предложения по совершенствованию текста законопроекта «О национальной платёжной системе» рассматривались на различных профильных рабочих группах, экспертных советах, созданных при комитете, а также на многих деловых мероприятиях. Такой фундаментальный, значимый для отрасли федеральный закон, как ФЗ-161, обсуждался с максимальным количеством представителей отраслевых, профессиональных объединений и с отдельными участниками рынка.
БАЛАНС ИНТЕРЕСОВ
ФЗ-161 вобрал, систематизировал и кодифицировал все требования национальной платежной системы, актуальные на тот момент, по убеждению разработчиков, для участников рынка, потребителей и регулятора. В его разработке приняли участие представители всех субъектов отрасли – государственных регуляторов, банков и платёжных организаций, их клиенты, широкий круг экспертов.
Разработчики стремились выработать баланс разнообразных, порой сталкивающихся интересов: ведомственных, корпоративных и частных, включая, конечно, интересы граждан – клиентов банков и потребителей платёжных услуг. Формулировки многих положений являются результатом очень долгих дискуссий, многосторонних компромиссов.
Во время подготовки законопроекта были созданы самые благоприятные условия для того, чтобы каждая норма была максимально тщательно проработана. Целый блок норм закона ФЗ-161 относится к деятельности платёжных систем и созданию механизмов наблюдения и надзора за ними. На момент его внесения в Государственную Думу РФ в Комитете по финансовому рынку функционировал подкомитет, занимавшийся вопросами законодательного регулирования электронных денег.
В этой работе участвовали представители компаний, которые занимаются электронными деньгами, все основные участники этого рынка. Каждый имел возможность представить свои предложения, поскольку ряд норм ФЗ-161 напрямую затрагивал в первую очередь именно их. Поскольку законопроект был правительственным, активное участие в работе принимали представители профильных подразделений Администрации Президента РФ – экспертного и главного правового, а также Минфина России и Банка России.
Также на законопроект поступали отзывы профильных ассоциаций, в том числе банковских. В совместной работе участвовали операторы мобильной связи, заинтересованные в оптимальном регулировании современных платёжных инструментов. Поскольку сами выступают операторами так называемых «мобильных платежей», а также обеспечивают информирование клиентов о платежах SMS-сообщениями, – наверное, это сейчас наиболее распространенный канал уведомлений. Напрямую операторов мобильной связи касается ст. 13 ФЗ-161. В этой статье при их прямом участии был специально прописан порядок осуществления этой деятельности. Замечания всех заинтересованных сторон были максимально учтены.
ПЛОД КОМПРОМИССА
Конечно, в ФЗ-161 можно найти какие-то лакуны – вопросы, которые ещё предстоит урегулировать, а также отдельные нестыковки с действующими правовыми нормами. Разработка и принятие ФЗ-161 были нацелены на максимально широкое регулирование всех банковских продуктов, но в полной мере эту задачу решить не удалось.
Одной из острых проблем остаётся регулирование электронных денег, формулируемое ст. 7 и 10 данного закона. Принятые нормы не в полной мере удовлетворяют потребностям рынка электронных денег, не совсем соответствуют практике, которую используют его участники. Проблему соотношения предоплаченных банковских продуктов и электронных денег ещё предстоит решить.
Очень большое количество дискуссий, порой весьма жарких, вызвала ст. 9 ФЗ-161, которая предписывает своевременно информировать клиентов обо всех совершённых транзакциях по его счету, а также возвращать им средства по оспоренной операции до проведения расследования инцидента. Ещё на стадии работы над законопроектом отношение банков к этим требованиям было разное. Одни отмечали, что уже и так соответствуют этим требованиям, другие выражали готовность их выполнять, а третьи опасались, что «презумпция невиновности» спровоцирует волну мошенничеств среди недобросовестных клиентов.
Положения ст. 9, которые вызвали бурное обсуждение, не затихающее поныне, должны были вступить в силу год назад, 1 января 2013 года. Но Комитет Государственной Думы РФ по финансовым рынкам на базе Ассоциации «Национальный платёжный совет» провёл широкое обсуждение вопроса о степени готовности банков выполнять эти новые требования. Были проведены консультации с банками, в том числе с двумя крупнейшими розничными – ОАО «Сбербанк России» и ЗАО ВТБ24. Большинство кредитных организаций согласились, что 1 года будет достаточно для того, чтобы все банки подготовились выполнить требования ст. 9 в полном объёме.
Однако, чем ближе срок вступления в силу положений ст. 9, тем чаще некоторыми кредитными организациями поднимаются вопросы либо об изменении этой статьи, либо о новом переносе сроков вступления. Создаётся впечатление, что в этом вопросе больше эмоций, чем рациональных аргументов, потому что на настоящий момент никаких поправок к ст. 9 ФЗ-161, в Государственной Думе РФ пока нет.
РАЗГРАНИЧЕНИЕ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
Те, кто считает, что требования, предъявленные ст. 9 к кредитным организациям, являются непомерными, упускают из вида тот факт, что эта статья, в первую очередь, определяет порядок информационного взаимодействия с клиентом. Эта статься чётко определяет сферу ответственности не только кредитных организаций, но и их клиентов. Она заставляет пересмотреть пользователей различных электронных платежных средств – пластиковых карт, интернет-банкинга и т.п. – своё отношение к правилам безопасности.
Главная цель ст. 9 ФЗ-161 – выстраивание баланса интересов кредитной организации и её клиента. Требования строятся на принципе добросовестности обеих сторон, на соблюдении ими определённых условий, устанавливается и ответственность каждой стороны. Стороны обязаны своевременно информировать друг друга, направлять сообщения в установленных обстоятельствах. Если банк обязан уведомить клиента о совершении транзакции по его счёту, то клиент, в свою очередь, должен немедленно сообщить банку об утере банковской карты или компрометации её данных, пусть даже только предположительной.
При работе над ст. 9 был учтён опыт международных платёжных систем, таких как Visa и Master Card. Мы изучали влияние принципа «нулевой ответственности» на распространение банковских услуг в различных странах и регионах.
Ответственность кредитной организации за ущерб клиенту, нанесённый мошеннической транзакцией, способствует заметному повышению уровня доверия клиента. В странах, вводящих принцип «нулевой ответственности», наглядно возрастает уровень проникновения платежных и финансовых услуг. Люди понимают, что защита их средств, которые они доверяют кредитным организациям, гарантирована государством, и закон находится на их стороне.
В развитии безналичных платежей и банковских услуг в целом именно вопрос доверия является ключевым. Что наглядно подтверждается примером государственной системы страхования банковских вкладов, созданной после принятия федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации».
За сравнительно недолгое время эта система успела продемонстрировать заметное повышение доверия к банковской системе в целом и к отдельным банковским продуктам. Контрольный показатель – многократный рост объёма вкладов, летом 2013 года приблизившийся к 17 трлн рублей, причём уровень депозитов граждан в московских банках достиг 21% – исторического рекорда.
ЗАЩИТА ОТ НЕДОБРОСОВЕСТНОСТИ
Ст. 9 ФЗ-161 должна служить одним из механизмов повышения уровня доверия граждан к отечественной кредитно-финансовой системе. Права гражданина не должны зависеть от чисто технических аспектов, – способа взаимодействия с кредитной организацией. Какая разница, используются классические средства в виде бумажных платёжных документов или современные, высокотехнологичные инструменты общения с кредитной организацией? Клиент только тогда спокойно доверит свои деньги кредитной организации, когда почувствует, что одинаково защищён при использовании любых платёжных средств.
Нужно быть готовыми к тому, что институт «нулевой ответственности» будет дорабатываться, совершенствоваться, – к интеграции будущих наработок. Некоторые проблемы применения ст. 9, которые предстоит устранять, можно предвидеть уже сейчас. Так, потребуется конкретизация процедур подтверждения отправки кредитной организацией уведомления о совершенной операции, содержания этого сообщения, фактов доставки и получения клиентом.
Другой важный вопрос, который пока не решён в законодательстве, но встаёт на повестку дня в связи с вступлением в силу ст. 9 ФЗ-161, – это вопрос «чёрных списков» недобросовестных клиентов. Чтобы выравнить баланс интересов, кредитным организациям предоставлено право отказа клиентам, не вызывающим у них доверия, в выдаче электронных платёжных средств. Но пока кредитные организации не вооружены инструментом, который позволял бы реализовать это право.
Поэтому нужны законодательные нормы обработки информации о лицах, которые проявляли недобросовестность, привлекались к ответственности за противоправные действия в сфере применения электронных платежных средств. За рубежом такая практика есть, но в России пока отсутствует. Есть прецедент – Бюро кредитных историй, хранящее истории недобросовестных заёмщиков, которые доступны банкам. Возможно, для формирования «чёрного списка» недобросовестных клиентов в сфере электронных средств платежа потребуется принять специальный федеральный закон, как это было с Федеральным законом «О кредитных историях» от 30 декабря 2004 года № 218-ФЗ.
