В начале июня 2014 года в Государственной Думе РФ прошли 2 важных мероприятия, посвящённые совершенствованию федерального законодательства, необходимого для развития юридически значимого электронного документооборота в России. Комитет Государственной Думы РФ по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству вначале провёл 2 июня «круглый стол», посвящённый законодательному обеспечению электронного документооборота. А 9 июня состоялись парламентские слушания «Развитие электронного взаимодействия как фактор модернизации экономики». По итогам проведённого обсуждения участники предложили федеральной законодательной и исполнительной власти совместно выработанные решения рассмотренных актуальных проблем.
ПРЕДВАРИТЕЛЬНАЯ ПРОРАБОТКА
Вынесенные на парламентские слушания вопросы были отобраны и тщательно проработаны на «круглом столе» по вопросам законодательного обеспечения электронного документооборота. Главной задачей было актуализировать необходимость законодательно обеспечить юридически значимый и безопасный электронный документооборот. Кроме депутатов Государственной Думы РФ, среди участников «круглого стола» были, с одной стороны, представители профильных государственных регулирующих и контрольно-надзорных органов (Минкомсвязи России, Минэкономразвития России, Минкультуры России, ФСБ России, Росархива), с другой – эксперты разного профиля по различным аспектам информационных технологий, включая безопасность, юридические и технические вопросы и т.п.
Круг тем, вынесенных на «круглый стол», относился главным образом к юридическим и техническим аспектам, но, тем не менее, был достаточно широк. Исходным вопросом стало законодательное определение центрального понятия электронного документа, его структуры и реквизитов. Только исходя из этого базового определения можно в дальнейшем сформулировать производные понятия – юридической силы и жизненного цикла электронного документа. И далее, по аналогии с «бумажным» документооборотом, – определить требования к электронному документообороту (ЭДО), в том числе к его безопасности.
Участники «круглого стола» решали, как лучше всего законодательно обосновать юридически значимый электронный документооборот и правовую защиту его субъектов. Для этого требовалось проанализировать существующие предложения, их достоинства и недостатки, чтобы затем выбрать самое оптимальное. В частности, обсуждалось, нужна ли разработка отдельного нового федерального закона об электронном документе и документообороте, или можно ограничиться внесением изменений в действующие федеральные законодательные акты, например, в закон об электронной подписи.
Участники «круглого стола» получили возможность подробно ознакомиться с зарубежным опытом и отечественной историей законодательного регулирования электронного документооборота. Отдельно проводился анализ причин, почему ряд инициатив не был реализован. Были рассмотрены юридические и организационные механизмами разработки и принятия изменений в российское федеральное законодательство. Предлагаемые дополнения и поправки рассматривались в тесной связи с техническими вопросами их практической реализации, включая обеспечение информационной безопасности электронного документооборота. Рассматривались отличия электронного делопроизводства от традиционного «бумажного»: как преимущества, так и новые угрозы, и, соответственно, требования к безопасности.
При совершенствовании законодательства нельзя не учитывать существующие технические возможности, от которых зависит полнота практической реализации принимаемых норм. Для электронного документооборота очевидно теряют актуальность такие прежние технические средства защиты, как бланки, нумерация экземпляров, мастичные печати, голографические наклейки и т.п. Зато появляется обширный перечень новых вопросов, таких как стандартизация форматов и реквизитов электронных документов, в том числе для разных отраслей. Для использования богатых возможностей автоматизации электронного делопроизводства нужно, чтобы в законодательство «вписывались» распределенные архивы и облачные центры обработки данных.
Отдельным блоком участники «круглого стола» рассматривали юридическую значимость электронного документооборота, включая ответственность его субъектов. Юридическое оформление ответственности субъектов электронного делопроизводства в значительной степени зависит от его структуры, которая, в свою очередь, определяется сферой применения. Различные варианты межведомственного взаимодействия предполагают определение порядка преобразования форматов электронных документов, а также распределение ответственности между различными субъектами, которые с ними работают. Эти задачи должны решаться при помощи средств электронной подписи, которые обязаны поддерживаться в актуальном состоянии.
Участники дискуссии описывали различные варианты нормативно-правового регулирования перечисленных вопросов. Проведение «круглого стола» позволило максимально содержательно проработать актуальную проблематику – законодательное обеспечение юридически значимого электронного документооборота. Итоги проведённой дискуссии сослужили добрую службу участникам вскоре состоявшихся парламентских слушаний, посвящённых этой теме.
КАК ФОРМУЛИРУЮТСЯ ЗАДАЧИ
Если в «круглом столе» участвовал достаточно узкий круг специалистов высшей квалификации, тщательно разбиравшихся в отдельных нюансах рассматривавшейся проблематики, то состав участников парламентских слушаний 9 июня «Развитие электронного взаимодействия как фактор модернизации экономики» был заметно более широким и представительным.
Существенно более обширной, в сравнении с «круглым столом», была и тематика парламентских слушаний. Законодательные, юридические и технические вопросы рассматривались в широком контексте придания динамики социально-экономическому раз-витию России, улучшения конкурентоспособности на мировом рынке и повышения национальной безопасности. Важной самостоятельной составляющей обсуждения стали перспективы электронного документооборота в кредитно-финансовой сфере.
В дискуссиях приняли участие руководители и члены комитетов Государственной Думы РФ – по финансовому рынку, по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству, по безопасности и противодействию коррупции. Администрация Президента России была представлена сотрудниками управления по применению информационных технологий и развитию электронной демократии. Для участия в слушаниях своих представителей направили федеральные органы государственной исполнительной власти – Правительство России, Банк России, Федеральное казначейство, ФСБ России, Минкомсвязи РФ, Минэкономразвития России, Минкультуры России, ФАС России, ФНС России, Росфинмониторинг, ПФР, Федеральная нотариальная палата, а также Евразийская экономическая комиссия.
Руководителями и ведущими специалистами широко были представлены крупные кредитно-финансовые организации, федеральные электронные торговые площадки, удостоверяющие центры, профессиональные и научные сообщества. В работе приняли участие ведущие специалисты банков – ОАО «Альфа-Банк», ЗАО Банк «ВТБ 24», ЗАО КБ «Златкомбанк», ОАО «ОТП Банк», ОАО АКБ «РосЕвроБанк», ОАО АКБ «РОСБАНК», ОАО «Сбербанк России», ЗАО «Связной Банк», ЗАО КБ «Ситибанк», ЗАО Банк «Тинькофф Кредитные Системы», ЗАО АКБ «Транскапиталбанк», ОАО «УРАЛСИБ» и ООО КБ «ЮНИАСТРУМ БАНК».
Главная задача законодателей, которую рассматривали участники парламентских слушаний, заключается в определении путей совершенствования федерального законодательства, направленного на повышение эффективности электронных процедур и преодоление барьеров развитию электронного взаимодействия. Основной методологический посыл парламентских слушаний был таков: широкое использование электронных технологий во взаимодействии государственных органов, организаций, компаний и граждан является необходимым факторов модернизации современной экономики. Конкретно речь идёт о полноценном – защищённом, юридически значимом электронном документообороте.
Государственным органам электронное делопроизводство необходимо для оптимизации собственной работы и межведомственного взаимодействия, для работы электронного правительства и оказания государственных услуг, для размещения государственного муниципального заказа и контроля за его выполнением. Электронный документооборот является мощным драйвером развития национальной экономики – производства, торговли и кредитно-финансовой сферы. Повышается динамизм рынков, расширяется состав их участников, увеличивается перечень финансовых инструментов и поле их применения, тем самым повышается международная конкурентоспособность страны.
Отдельно важной темой является развитие трансграничных электронных технологий торговли, способствующих углублению международной экономической интеграции. Облегчается как работа российских компаний на зарубежных рынках, так и доступ на внутренние финансовые рынки иностранных компаний. Электронная торговля улучшает качество конкурентной среды, расширяет географию участников, сокращает сроки проведения процедур и расходы на них, повышает точность прогнозирования расходования средств. Кроме того, электронный документооборот повышает прозрачность бизнеса, противодействует легализации незаконных доходов и является эффективным средством против коррупции и недобросовестного бизнеса.
ТРИ БАРЬЕРА, КОТОРЫЕ НЕОБХОДИМО ПРЕОДОЛЕТЬ
И в ходе «круглого стола», и на парламентских слушаниях отмечалась ключевая проблема формирования системы юридически значимого защищённого электронного документооборота в России, которую необходимо решить. Это отставание законодательной базы даже от текущего развития электронного взаимодействия, не говоря уже об обеспечении перспективы развития. Ныне действующему Федеральному закону № 63-ФЗ «Об электронной подписи» от 6 апреля 2011 года предшествовал № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи», принятый 10 января 2002 года.
Таким образом, имеется опыт 12 лет законодательно обеспеченного активного развития соответствующей российской отрасли, которая по ряду направлений является одной из самых передовых в мире. Но нельзя не признать, что созданная система электронного взаимодействия пока является фрагментарной, ведомственной. В подавляющем большинстве случаев встречаются компиляции цифровых и «бумажных» технологий, которые мешают использовать преимущества электронного делопроизводства.
Например, созданы обособленные системы электронной сдачи отчётности Федеральной налоговой службы России и социальных фондов. Действует портал оказания государственных и муниципальных услуг. Самостоятельно существует сеть 5 электронных торговых площадок государственных и муниципальных закупок, а также аккредитованных удостоверяющих центров. Активно развивается система дистанционного взаимодействия и обслуживания в кредитно-финансовой сфере. Каждая из перечисленных электронных систем насчитывает миллионы участников, но создавались и развивались они по отдельности. Их дистанционное взаимодействие является более поздней надстройкой и осуществляется не в надлежащей мере.
Объединение разрозненных электронных систем единым унифицированным механизмом взаимодействия – насущная задача, решение которой способно существенно повысить эффективность их работы. Но такое развитие электронного взаимодействия в настоящее время ограничивается отсталостью, несовершенством нормативно-правовой базы. Эксперты, выступившие на парламентских слушаниях, обрисовали 3 основных барьера, препятствующие переходу к полноценному электронному дистанционному взаимодействию.
Первый барьер – фрагментарность, разрозненность действующего нормативно-правового регулирования электронного документооборота и электронной подписи. Неоднозначность отдельных положений, их коллизии друг с другом, наличие пробелов не дают создать в России единое пространство доверия, необходимое для универсального юридического признания электронных документов всеми информационными системами.
Второй барьер – несовершенства действующих механизмов идентификации сторон электронного взаимодействия. Которые наиболее ярко проявляются в электронных финансовых операциях, дистанционном банковском обслуживании клиентов – услуге массовой и обремененной высокими потенциальными рисками. Пора провести корректировку, привести понятийный аппарат нормативно-правовых актов в соответствие с современной практикой.
Особого внимания заслуживает урегулирование процедуры идентификации, возможностей использования результатов прежних идентификаций, привлечения к идентификации третьих лиц с распределением ответственности за возможные негативные последствия их действий. Нет пока средств идентификации стороны взаимодействия, пригодных для универсальной электронной аутентификации, в том числе и дистанционной.
Третий барьер – отсутствие системы правового регулирования электронного документооборота. Нет законодательного определения электронного документа, его возможных форм и форматов, защиты содержащейся информации, а также жизненного цикла – создания, обмена и уничтожения. Полностью отсутствуют требования к хранению, в том числе длительному, до 75 лет.
Действующие нормы фрагментарны, порой противоречат друг другу и во многом недостаточны. Нормативно-правовое регулирование должно регламентировать существенные элементы инфраструктуры сервисов, обеспечивающих электронное взаимодействие. В том числе метки времени, фиксацию отправки и получения электронных сообщений, идентификацию и аутентификацию участников, подтверждение их полномочий, архивное хранение юридически значимых электронных документов.
ПРОБЛЕМЫ, ТРЕБУЮЩИЕ НЕОТЛОЖНОГО РЕШЕНИЯ
Выступавшие на парламентских слушаниях подчёркивали, что перечисленные проблемы развития законодательства назревали годами, и наработки по их решению есть в наличии. На протяжении ряда лет эксперты обсуждали целесообразность подготовки проекта федерального закона об электронном документе и электронном документообороте. Однако такое решение пока не было принято. Существует ряд негативных последствий отсутствия такого закона, которые сдерживают повышение эффективности электронного делопроизводства, а значит, развитие отечественной экономики в целом.
По-прежнему нет единого подхода к контролю выполнения удостоверяющими центрами требований аккредитации. Ряд федеральных органов государственной власти, например, ФНС России, разработали собственные регламенты вхождения в подведомственную им зону доверия. Но из-за разнообразия подобных регламентов часть центров пользуется «большим доверием», чем другие.
Для унификации необходимо создать в России единое пространство доверия, обеспечивающее универсальное признание усиленной квалифицированной электронной подписи во всех правоотношениях. Одним из возможных механизмов может стать формирование института доверенной третьей стороны. Но в таком случае нужно разработать нормативную базу этого института – определить основные правовые условия его деятельности, включая признание иностранной электронной подписи.
Далее, всё ещё отсутствует как законодательная, так и организационная основа трансграничного электронного документооборота, в том числе и юридически значимого. В частности, отсутствуют механизмы удостоверения подлинности и легализации перевода иностранных электронных документов.
Решение этих задач актуально в первую очередь для развития отношений со странами – нашими партнёрами по Союзному государству России и Белоруссии, Таможенному Союзу, ОДКБ и ШОС, а теперь и по Евразийскому экономическому союзу. К этому нас обязывает заключенное ещё 21 сентября 2010 года межправительственное соглашение о применении информационных технологий при обмене электронными документами во внешней и взаимной торговле на территории стран Таможенного союза.
Формирование единого пространства доверия поможет финансовому сектору без ущерба выполнять новые, более строгие требования к борьбе с отмыванием нелегальных доходов и финансированием терроризма. Сейчас для пополнения банковских счетов физических лиц, в том числе погашения кредитов, независимо от суммы платежа, обязательна идентификация плательщика. Это требование ведёт к ухудшению показателей российских банков, существенно сокращая перечень розничных платёжных услуг и снижая их доступность гражданам, поскольку терминалы не могут идентифицировать плательщика по документу, удостоверяющему личность.
ИТОГОВЫЕ РЕКОМЕНДАЦИИ
По итогам обсуждения перечисленных вопросов участники парламентских слушаний выработали итоговые рекомендации трём адресатам – Федеральному собранию РФ, Правительству России и Банку России.
Высшему государственному законодательному органу – Федеральному Собранию (в лице обеих палат, Совета Федераций и Государственной Думы РФ) – рекомендуется приоритетно рассмотреть в ходе ближайшей осенней сессии проект Федерального закона № 435364-6 «О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации». К теме прошедших парламентских слушаний напрямую относится процедура электронных аукционов на право заключения договоров реализации государственного или муниципального имущества и имущественных прав, которая формулируется этим законопроектом.
Наиболее широк перечень рекомендаций, направленных Правительству России. Первая и по порядку, и по важности – организовать при участии Минэкономразвития РФ, Минкомсвязи РФ, Минкультуры РФ, совместно с Банком России и ФСБ России, разработку проекта федерального закона, регулирующего электронный документооборот. Предварительно для этого надо организовать работу по выявлению и устранению норм, препятствующих развитию электронного взаимодействия, найти в законодательстве и подзаконных актах нормы, которые мешают развитию электронного взаимодействия. А затем – обеспечить разработку проекта федерального закона, осуществляющего правовое регулирование электронного документооборота, включая вопросы создания электронных документов, их подписания, соотношения оригинала и копии, заверения, хранения (в том числе длительного), признания и другие.
Далее рекомендуется ускорить доработку и согласование проектов поправок в федеральные законы. Федеральный закон от 5 апреля 2013 год №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» дополнить возможностью использовать усиленную квалифицированную электронную подпись и регламентацией процедур электронной идентификации поставщиков, подрядчиков и исполнителей.
Чтобы снять назревшие противоречия, необходимо гармонизировать Федеральный закон № 63-ФЗ «Об электронной подписи» от 6 апреля 2011 года с отдельными положениями подзаконных нормативно-правовых актов. А сам закон дополнить новым требованием к удостоверяющим центрам – включаться в среду доверия, единую для всех государственных и корпоративных информационных систем. Необходимо разработать и утвердить единые требования к форматам электронных документов, представляемым в органы государственной власти и местного самоуправления, а также к совместимости этих форматов.
Участники парламентских слушаний рекомендовали Правительству России разработать проекты новых федеральных законов, регулирующих электронный документооборот в кредитно-финансовой сфере, юридически значимый и безопасный. В том числе потребуется организовать разработку проектов федеральных законов, формулирующих институты электронной банковской гарантии и трансграничного электронного документооборота. Также федеральным законодательством надлежит урегулировать порядок дистанционной идентификации всех участников электронного документооборота в кредитно-финансовой сфере, в частности – в Национальной системе платёжных карт.
Необходимо предусмотреть использование для идентификации разных инструментов. В то числе персонифицированных электронных средств платежа, включая пластиковые банковские карты, а также электронных сервисов различных организаций – Федеральной миграционной службы, Пенсионного Фонда России, Фонда обязательного медицинского страхования, Бюро кредитных историй, информационных агентств и специализированных идентификационных бюро. Важно закрепить и процедуру взаимного делегирования идентификации участников электронного документооборота.
Банку России участники парламентских слушаний предложили создать межведомственную рабочую группу по преодолению барьеров на пути развития систем электронного взаимодействия на финансовых рынках. Этот орган может разработать соответствующие «дорожные карты», сформировать планы работ и координировать их выполнение.
